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中央办公厅法规局法规处:党组制度的守正创新
东莞青少年网  http://www.dgyouth.gd.cn/  2019-06-27 15:32:33

2019年4月6日,党中央颁布实施新修订的《中国共产党党组工作条例》。习近平总书记强调指出,党组在党的组织体系中具有特殊地位,要贯彻落实党中央和上级党组织决策部署,发挥好把方向、管大局、保落实的重要作用。在决胜全面建成小康社会的关键时期,根据新的形势、任务和要求,对《条例》予以修订完善,进一步总结提升近年来党组工作的理论、实践和制度创新成果,进一步推进党组工作制度化、规范化、科学化,对于党组坚决维护习近平总书记核心地位,坚决维护党中央权威和集中统一领导,切实履行领导职责,充分发挥领导作用,不断提高领导水平,确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心,具有重要意义。 

一、《条例》修订的背景和原则 党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央在完善党组制度、强化党组功能、加强党组建设等方面作出了一系列重要部署,采取了一系列重大举措。2015年6月,出台《中国共产党党组工作条例(试行)》,这是针对党组专门制定的第一部党内法规。《条例》试行后特别是党的十九大以来,党中央对加强新时代党的建设提出一系列新要求,习近平总书记对党组工作作出许多重要指示要求,十九大党章修正案进一步充实了党组的职责任务,鉴于此,党中央明确要求修订《条例》并作出相关部署。修订工作中,注重把握以下几点。 

一是贯彻新思想新部署,在“转化”上下功夫。贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神,落实新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线,充分贯彻和体现近年来党中央和习近平总书记对党组工作作出的一系列重要部署和指示要求,将之转化为刚性制度规定和严明纪律要求,着力提高党组制度建设的政治性、时代性和实效性。 

二是衔接新规定新要求,在“细化”上下功夫。坚持以党章为根本依据,把十九大党章修正案对党组职责的新规定新要求细化具体化,全面体现近年来党中央出台的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定(试行)》等重要法规文件的相关规定和要求,做到有机衔接、协调一致。 

三是总结新实践新经验,在“固化”上下功夫。深入总结《条例》试行的实践经验,深化对党组工作的规律性认识,把实践证明行之有效的做法写进《条例》、固化为制度规范,同时针对党组工作中存在的薄弱环节和突出问题,统筹施策、对症下药,从制度层面提出有针对性的举措,为做好党组工作提供制度保障。 四是适应新形势新任务,在“深化”上下功夫。既注重同党中央关于深化党和国家机构改革的部署搞好衔接,更好适应机构改革后党组工作的新情况新要求,又把党组工作放到新时代背景下认识和把握,着眼全局和长远创新制度安排,使《条例》更好适应党和国家事业发展的要求。 

二、《条例》修订的主要创新 原《条例》共8章39条,修订后为8章45条,基本保持原框架不变,但在内容上作了许多调整、充实和完善。主要集中在以下几个方面。 

第一,完善党组工作总体要求。《条例》修订突出体现党组工作的鲜明政治性,在“总则”中新增党组工作的指导思想相关条文,明确党组工作必须坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、?科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,强调党组工作必须坚决维护习近平总书记核心地位,坚决维护党中央权威和集中统一领导,切实履行领导职责,充分发挥领导作用,不断提高领导水平,确保本单位全面贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略,确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心;充实党组工作的重要原则,强调党组工作要贯彻新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,坚决贯彻落实党的理论和路线方针政策,坚决贯彻落实党中央重大决策部署,在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。这些重大政治原则和要求,不仅集中体现在“总则”中,而且贯穿和体现在《条例》关于党组的设立、职责、组织原则、决策与执行等各方面具体规定中,是党组工作始终保持正确方向的根本保证。 

第二,细化党组设立条件标准。《条例》修订深入总结实践经验,充分考虑实践需要,坚持从严从实,对党组设立的条件标准等作了进一步明确,特别是对于应当设立、可以设立、不设立党组等情形,以及机关党组、分党组、党组性质党委设立情形等,都作了更加具体的规定,进一步提高了针对性和可操作性。 

1. 县级以上政府派出机关。根据地方组织法,县级以上政府派出机关包括行政公署(地区专员公署)和有关街道办事处,实际工作中这些派出机关具有相当于一级政府的地位和作用。按照党章规定,街道办事处一般设党工委而不是党组,属于区县党委的派出机构,因此,修订后的《条例》明确县级以上政府派出机关(街道办事处除外)为“应设”情形。 

2. 县级以上政府设立的有关管委会及其工作部门。目前各地开发区(新区、功能区等)管委会一般是和党工委一套班子、两块牌子,少数和党工委分设的也有设党组的情况,但管委会下设的委办局很多都设立了党组。

《条例》修订坚持从实际出发,对管委会是否设党组未作统一规定,如果和党工委是合署的,按照《条例》有关规定就不用设了,如果和党工委是分设的,根据《条例》精神也是可以设立的;对县级以上政府设立的有关管委会的工作部门则明确为“应设”情形,并规定有关管委会的工作部门设立党组,由本级党委授权管委会党工委审批。 

3. 县级以上政府直属事业单位。原《条例》规定,县级以上政府的直属事业单位可以设立党组,但按照规定应当设立基层党组织的除外。考虑到直属事业单位由政府直接领导、管理,一定程度上具有相当于政府工作部门的作用,修订后的《条例》明确县级以上政府直属事业单位为“应设”情形,同时规定县级以上政府直属事业单位以外的其他事业单位为“不设”情形。 

4. 国有企业(不含中管金融企业)。党章规定,国有企业党委(党组)都发挥领导作用,但党委、党组的主要不同是,国有企业党委属于党的基层组织,经由选举产生,接受上级党组织领导;国有企业党组是上级党组织直接设立的,接受批准其设立的党组织领导。原《条例》规定,中管国有重要骨干企业(即中管企业)经党中央批准可以设立党组。为加强党中央对关系国家安全、国民经济命脉的中央企业特别是中管企业的领导,修订后的《条例》规定中管企业为“应设”情形,其他中央企业为“可设”情形,同时从有利于发展党内民主、加强党的基层组织建设出发,规定中管企业的下属企业、地方国有企业为“不设”情形。 

5. 领导机关中的党员领导成员不足3人的。原《条例》规定,非党组织的领导机关中有党员领导成员3人以上的,才可以设立党组。实践中,领导机关中的党员领导成员少于3人的,可不可以设党组,大家认识不一。根据党组性质和功能定位,着眼真正发挥党组的领导作用,《条例》修订坚持对设立党组不搞“一刀切”,明确领导机关中的党员领导成员不足3人的不设立党组。 

6. 与党的机关合并设立或者合署办公的,以及由党的机关代管或者管理等并纳入党的机关序列的。按照深化党和国家机构改革的部署和《中国共产党工作机关条例(试行)》等有关规定,这些“两边跨”机构均由党委主管、代管或者管理,并纳入党的机关序列,因此,修订后的《条例》明确这些机构不设立党组。 

7. 共青团组织。党章规定,共青团是党的助手和后备军,团中央受党中央领导,地方团组织受同级党委和上级团组织领导,这就明确了团组织直接受党组织领导。根据党章精神,原《条例》规定,县级以上人大常委会、政府及其工作部门、政协、法院、检察院和工会、妇联等人民团体,一般应当设立党组。这一规定,实际上将共青团组织排除在设立党组的范围之外。但在地方团系统中,目前还有不少省、市、县团委设立了党组。修订后的《条例》明确共青团组织为“不设”情形,这样就更加便于统一认识和抓好落实了。 

8. 机关党组。原《条例》规定,县级以上人大常委会、政府、政协可以设立机关党组。由于县一级人大常委会、政协机关人数普遍较少,《条例》修订根据党中央有关规定,同时兼顾必要性与可行性,进一步明确市级以上人大常委会、政府、政协应当设立机关党组,县级人大常委会、政府、政协可以设立机关党组,同时规定人大常委会、政府、政协设立机关党组的,其办公厅(室)不再设立党组。 

9. 分党组。原《条例》规定,因行业、系统管理需要等确需在下属单位设立分党组的,由党组报本级党委组织部门审批。《条例》修订结合新的实践和情况,对分党组设立作了进一步规范,明确可以设立分党组的单位限于国务院有关部门的派出机构,具有行业系统管理需要的国务院有关直属事业单位、中央一级有关人民团体的下属单位,省级以上人大、政协的专门委员会,市级以上法院、检察院的派出机构,同时规定设立分党组的单位,其下属单位不再设立分党组。 

10. 党组性质党委。原《条例》采用列举法规定了设立党组性质党委的国家工作部门和单位范围,同时以“根据工作需要可以设立党委的其他单位”作了兜底规定。考虑到党组性质党委在本单位、本系统发挥领导作用,设立上更要坚持从严把握,《条例》修订不再保留兜底规定,在原《条例》规定基础上,进一步明确政治要求高、工作性质特殊、系统规模大的国家工作部门,对下级单位实行垂直管理的国家工作部门,以及中管金融企业,经批准可以设立党组性质党委,同时规定地方国家机关设立党组性质党委,一般应当同中央国家机关对应。 

11. 党组工作机构。原《条例》未对党组是否设立工作机构作出规定。从实际情况看,一些中管企业党组设有党组办公室等工作机构,但国家机关、人民团体党组设工作机构的较少。《条例》修订根据党组履职需要和现实情况,特别是考虑到党组工作主要是把方向、管大局、保落实,相关工作更多地还是依托本单位领导班子、现有机构以及党组织进行的,明确规定国家机关、人民团体党组一般不设立工作机构,确需设立的经批准可以在本单位有关内设机构加挂党组办公室牌子。 

12. 党组成员配备。实践中,一些地方超职数配备党组成员的现象比较突出。为规范党组成员配备、保证党组作用发挥,修订后的《条例》明确规定,副省部级以上单位、中管企业党组成员,个别确需超过9人,由党中央决定;市县两级政府及县级以上地方政府个别工作部门确需增加的,按程序报请省级党委批准,但总数不得超过9人。

 第三,强化党组职责任务。《条例》修订根据党章有关规定,紧紧围绕党组工作坚持和加强党的全面领导、履行全面从严治党责任,进一步压实党组发挥好把方向、管大局、保落实的领导责任,为党组切实履行职责提供了更加明确具体的遵循。 

1. 强化党组对本单位业务工作的领导。过去在对业务工作的领导方面,有的党组习惯于大包大揽、事无巨细都去管,有的则只管干部、业务工作基本不闻不问,这些做法都偏离了党组的功能定位。针对这些问题,《条例》修订突出贯彻和体现3方面要求:一是坚持全面领导。将“党组应当认真履行政治领导责任”修改为“全面履行领导责任”,这就意味着党组在领导作用发挥上,是全面领导而不仅是政治领导或者其他某一方面领导;在领导事项上,既要加强对本单位业务工作的领导,又要加强对本单位党的建设的领导;在决策范围上,党组对本单位工作是全覆盖的,本单位领导班子决策影响的范围有多大,党组决策影响的范围就应当有多大。二是聚焦重要事项。工作中,党组应当是领导而不是包办,原则上不去介入日常具体业务。修订后的《条例》将党组讨论和决定的重大问题由原来的7项调整为12项,新增了贯彻落实党中央以及上级党组织决策部署的重大举措,制定拟订法律法规规章和重要规范性文件中的重大事项,业务工作发展战略、重大部署和重大事项,重大改革事项,审计、巡视巡察、督查检查、考核奖惩等重大事项,重大思想动态的政治引导等内容,对这些重大问题,党组的领导必须到位而不能缺位。三是做到落细落实。《条例》对党组讨论和决定的重大问题作了一般规定,但具体到各个党组,还要紧密结合自身实际来进行明确细化、列出具体清单,不能简单照搬《条例》规定,搞大而化之,最后不了了之。 

2. 强化党组对本单位党的建设的领导。针对过去党章对党组抓党建的职责任务规定得不够明确、具体和全面的问题,十九大党章修正案对党组的任务专门增写了加强对本单位党的建设的领导,履行全面从严治党责任,讨论和决定基层党组织设置调整和发展党员、处分党员等重要事项等内容。《条例》修订根据党章的基本规定,一方面,着力把党组全面从严治党的责任进一步明晰化、具体化,从加强党的政治建设、强化理论武装、落实意识形态工作责任制、加强干部队伍建设和人才工作、加强党的基层组织建设和党员队伍建设、加强作风建设、加强纪律建设、抓好制度建设等8个方面,对党组全面履行管党治党主体责任提出明确要求。另一方面,着力对党组抓党建的体制机制进一步予以完善,明确规定党组与机关和直属单位党组织是领导关系而不是指导关系;党组既要支持配合党的机关工委对本单位党的工作的统一领导,又要自觉接受党的机关工委对其履行机关党建主体责任的指导督促;党组书记必须认真履行抓党建第一责任人职责,党组其他成员按照“一岗双责”要求抓好职责范围内党的建设工作。 第四,充实党组工作组织原则。

《条例》修订总结近年来党组工作实践、理论和制度创新成果,结合党组制度的新变化新情况新要求,对党组工作组织原则作了进一步充实完善。 1. 明确相关党组间的关系。《条例》修订结合党组设立相关规定的调整变化,进一步明确有关党组在履行职责过程中,除必须服从批准其设立的党组织领导外,还应当按照规定接受有关党组的领导或者指导。其中:人大常委会、政府、政协的机关党组,还要分别接受人大常委会、政府、政协党组的领导;政府工作部门、政府派出机关、政府直属事业单位党组,还要接受政府党组的指导督促;政府工作部门管理的单位党组,还要接受部门党组的指导督促;实行双重领导的单位党组,还要接受上级单位党组的领导;分党组应当接受上级单位党组的领导,上级单位设立机关党组的,还应当接受机关党组的指导。 

2. 完善党组集体领导制度。党组实行集体领导制度,其领导体制既明显区别于行政首长负责制,也明显区别于地方党委常委分工负责制。实践中,党组书记一般是由本单位领导班子主要负责人担任,这就容易将党组决策方式混同于行政决策方式,忽视集体领导原则,甚至出现一人说了算的问题。对党组成员来讲,由于不像地方党委常委那样有分工负责的事项,分管的工作往往是按照行政领导班子成员身份确定的分工,这也往往容易导致其忽视自己在集体领导中的责任。为此,修订后的《条例》在党组坚持集体领导制度的相关规定中,进一步强调党组书记应当带头执行民主集中制,党组其他成员应当对党组讨论和决定的事项积极提出意见和建议,党组成员必须坚决服从党组集体决定,有不同意见的在坚决执行的前提下可以声明保留,也可以向上级党组织反映,但不得在其他场合发表不同意见,等等。 

3. 强化党组请示报告规定。《条例》修订,一方面衔接党中央新出台的相关规定,强调党组应当按照《中国共产党重大事项请示报告条例》等有关规定,既要向批准其设立的党组织请示报告工作,也要按照领导或者指导关系向其他有关党组织请示报告工作;另一方面对相关重大实践成果以制度形式进行固化,强调县级以上人大常委会党组、政府党组、政协党组、法院党组、检察院党组应当按照规定,向本级党委请示报告。 

三、牢牢把握新形势下党组工作的重大政治原则 习近平总书记在主持中央政治局常委会会议、中央政治局会议审议《条例》时作出重要指示,强调新形势下做好党组工作,决不能在重大原则上有偏差、搞含糊,尤其要把牢政治方向、提高政治站位、增强政治能力。党组要深入学习贯彻党中央和习近平总书记的重要指示要求,严格贯彻执行《条例》,在工作中高度重视和切实把握好以下几点。 

第一,必须以贯彻落实党中央决策部署为前提。这是党组工作必须始终坚持的政治原则,也是最重要的政治纪律和政治规矩。党组工作必须严格贯彻落实党章以及《条例》要求,增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”,坚决贯彻落实党中央重大决策部署,确保本单位全面贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略,自觉在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。 

第二,必须提高履职尽责的政治性和有效性。党组要全面贯彻新时代党的建设总要求和新时代党的组织路线,在党言党、在党忧党、在党为党、在党兴党,进一步彰显政治属性、强化政治导向、发挥政治功能,更好发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用。要聚焦重大事项把方向、管大局、保落实,勇于担当、敢于负责,履行好对本单位业务工作的领导责任,为各项事业发展提供坚强政治保证。 

第三,必须坚持用法治思维和法治方式推进工作。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略,依法执政是党治国理政的基本方式。党组要切实增强依法执政本领,既坚持和加强党的全面领导,建立健全党组对业务工作进行领导的体制机制,又坚持正确领导方式,实现党组发挥领导作用与本单位行政领导班子依法依章程履行职责相统一。党组领导班子及其成员要强化法治思维,想问题、办事情、作决策都依照党章党规开展工作,自觉在宪法法律范围内活动,决不能突破党规国法办事用权。 第四,必须全面落实管党治党政治责任。党组在本单位既是“火车头”也是“推进器”,首先要把自身建设抓紧抓好,加强理论武装,提高领导能力,敢于担当负责,严守纪律规矩,自觉接受监督,真正在各个方面当好示范、作出表率。同时,要强化政治担当,认真履行管党治党责任,严格落实机关党建、党风廉政建设、意识形态工作等责任制,把本单位党的建设抓牢抓实,切实解决党不管党、机关党建“灯下黑”问题。

来源:《机关党建研究》2019年第6期 编辑:管理员
 
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